Bütçe Göstergeleri ile Merkez-Yerel Uçurumu (İpa İstanbul, 2. Sayı Mayıs 2021)

Demokratik gelişmişliğin önemli göstergelerinden biri, merkez ile yerel yönetimler arasındaki güç dengesidir. Toplumların her tür ekonomik, siyasi, sosyal yönetimiyle ilgili kararlarda, ne kadar tabana inilip bireyi en yakından temsil edenlere yetki, kaynak aktarılabilmiş,  yetki delege edilebilmişse, o ölçüde demokratikleşmede yol alındığı söylenebilir. Çünkü demokrasi, özünde karar alma süreçlerine kitlelerin doğrudan katılımları, yürütmeyi yakından denetlemeleri, seçilmişlerden hesap sormaları ve görevlerini yeterince yerine getirmediklerini düşünüyorlarsa da, görevden azletme yetkisine sahip olabilmeleridir. Bunun da en iyi ve etkin yapılabileceği düzey, toplumun erişimine en yakın düzey olarak yerel yönetimlerdir. Tersi söz konusu ise, yani toplumu ilgilendiren kararlar ne kadar merkezden alınıyor ve kitleler bundan uzak tutuluyor, denetimleri, hesap sorma yolları ne kadar daraltılıyorsa, artan merkezileşme, demokrasiden o kadar uzaklaşma anlamına da gelir.

Merkez ile yerel arasındaki güç dengesini ölçebilmek, uluslararası karşılaştırmalar yapabilmek için bazı kantitatif araştırma  yöntemleri de kullanılmaktadır. Bazı ülkeler belediye türü yerel yönetim kurumlarının dışında eyalet sistemlerine idari yapılarında yer vermekte, bu tercih de yönetimin yerelleştirilmesi sürecinin bir parçası sayılmaktadır. ABD, Almanya, Kanada,  İspanya gibi ülkeler eyalet sistemine yer veren ülkelere örnek oluşturur. Birçok ülke, eyalet sistemi yerine, yerel yönetimdeki belediyelerin yetki ve sorumluluklarını daha çok artırarak eyalet sisteminden umulan beklentileri, belediyelere yüklemeyi tercih etmişlerdir ve bu model tercihi, örneğin 35 OECD üye ülke arasında 26’sında geçerlidir(OECD web sitesi)

Toplumda yaratılan değerlerden vergi olarak toplanan gelirlerin merkez ile yerel arasında kullanımının  dağılımı, bu vergi gelirleriyle birlikte, yaratılan diğer gelirler ve yetmediği durumda yapılan borçlanmalar ile yapılan harcamanın merkez-yerel arasında dağılımı,  her düzeydeki kamu istihdamının merkez ve yerel arasındaki dağılımını gösteren veriler, ülkelerin merkez –yerel güç dengesini anlamayı kolaylaştıran  önemli göstergelerdir.

Kalitatif ölçümü kolay olmasa da, yetki ve sorumlulukların merkez ile yerel arasında bölüşümü, Anayasa ve yasalarda yerel yönetimlere seçilmişlerin merkez karşısında seçilmişlikten gelen güvencelerinin olup olmaması gibi ögeler de merkez-yerel dengesini tartmaya, dolayısıyla ülkedeki demokrasinin kalitesi konusunda söz söylemeye belli ölçülerde olanak tanır.

Türkiye gibi, merkezi devletin hep başat olduğu, uzun süre belediye başkanlarının da atama ile görevlendirildiği ve özgür seçimlerle yerel yöneticileri belirleme hakkının geç kullanıldığı ülkelerde, merkezin yetki, sorumluluk ve kaynak kullanma hegemonyasını yerel lehine değiştirme de gecikti ve uzun zaman aldı. Hatta, ülkede demokratikleşmenin kesintiye uğradığı, otoriter eğilimlerin ağır basmaya başladığı zamanlarda seçilmiş yöneticileri görevden almak, yerlerine kayyım atamak, yasal düzenlemelerle yerele tanınan yetki, sorumluluk dolayısıyla kaynak kullanma imkanlarını daraltmak, yerelin eylem alanını daraltıcı  bazı anti-demokratik icraat örnekleri arasında sayılır.

Türkiye’de 12 Eylül 1980 askeri darbesinden sonra yapılan 1982 Anayasası’na dayanılarak merkez karşısında yerelin durumu da gözden geçirildi. Genelde merkezin vesayeti için adımlar atılırken 1990’lı yıllarda Avrupa Birliği (AB) tam üyelik müzakereleri ile farklı rüzgarlar esti,  yerelden yana bazı düzenlemeler denendi.

1984 yılında ilk kez “ Büyükşehir” düzenlemesine gidildi ve 2009 yılına kadar 16 büyükşehir belediyesi kuruldu. Bu sayı, daha sonra 30’a kadar çıkarıldı ve 81 ilin 30’u büyükşehir tanımına sokuldu.

2002 Kasım seçimlerinde iktidara tek başına gelen Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP), iktidarının ilk yıllarında AB ile yakınlaşma bağlamında yereli kolluyor göründü.  Süleyman Demirel Başbakanlığındaki Doğru Yol-Sosyal Demokrat Parti koalisyonunun iktidarda olduğu 1992 yılında, birçok çekinceyle de olsa, Avrupa Yerinden Yönetim Şartı  onaylanmıştı. 2004 ve 2005 yıllarında AKP, bu yoldan giderek  çıkarılan yasalarla yerel yönetimlere yeni yetkiler devretti ve yerel katılım ve denetleme açısından gelişme umudu vermiş göründü. Bu yasalar ile “Stratejik plan yapma, kent konseyleri ve STK’ların karar alma süreçlerine katılımı ile ilgili maddeler” gibi sonradan “kozmetik muhtevalı” olacağı anlaşılan düzenlemelere gidildi. Bunlar, ülkede yaşanan “Kürt sorunu” nun muhataplarının yerelleşme taleplerine  “ Bir parmak bal çalma” olarak da yorumlandı(Sönmez :2013)

AKP, iktidarının kendisini “ustalık dönemi ” diye tanımladığı yıllarda , 2012’de  6360 sayılı kanunla yeni düzenlemelere gidildi ve büyükşehir belediyesi sayısı  30’a çıkarılırken belde ve köy belediyeleri kaldırıldı, ilçe belediyelerinin sınırları tüm yerleşimi kapsadı. Aynı düzenleme ile büyükşehir belediyelerinin tüm ilçelerini kapsayarak sınırlarını, “il sınırı” olarak tanımlamasına olanak sağlandı. Böylece, 2012 yılında çıkarılan yerel yönetimler yasası ile birlikte, Merkezin adeta uzantısı, “Merkezileştirilmiş bir yerel yönetim” yapısı oluşturuldu. Bu yönelimde, irili ufaklı çok sayıda belediyenin makina, ekipman ve öteki donanım edinme gibi harcamadan  tasarruf  edilmesi, merkezileşmiş makine parkı ile her yere daha çok hizmet götürülmesi, gerekçelerden biridir. Yanı sıra, özellikle rantı yüksek bölgelerdeki imar uygulamalarını yerele bırakmayıp merkeze yetkiyi almak, rantın paylaşım kararını merkezileştirmek, bir başka “örtük” gerekçedir.

Getirilen düzenleme ile büyükşehir belediyesi olan 30 ilde  üst kademede büyükşehir belediye meclisi ve belediye başkanı; alt kademede ise ilçe belediye meclisi ve ilçe belediye başkanına yer verildi.   Bu modele göre, büyükşehir ve ilçe belediye başkanları seçmenin oylarıyla seçilir, yine ilçe belediye meclisini seçmen belirler. Buna karşılık  büyükşehir belediye meclisi, ilçe meclis üyeleri ve ilçe belediye başkanlarından oluşur (Kirmanoğlu, 2018).

1980’lerde, Turgut Özal başbakanlığı yıllarından beri yerel yönetimlerde süren “Güçlü Büyükşehir – Güçsüz İlçe” anlayışı, 2012 yılında çıkarılan kanun ile pekiştirildi (Toksöz, 2015; Erder, İncioğlu ve Uyan, 2015). Bu modelde, büyükşehirlerin, başta imar uygulamaları olmak üzere, ilçe belediyeleri üzerindeki vesayeti de arttı (Toksöz, 2015; Erder, İncioğlu ve Uyan, 2015).

 

Kamu İstihdamında Merkez-Yerel

Merkez ile yerel yönetimin güç dengesini ölçmede başvurulacak göstergelerden biri,  kamu personelinin merkez-yerel arasında dağılımıdır.  Eski Devlet Planlama Teşkilatı’nın kapatılması ve  birkaç kez dönüşümü sonrası ortaya çıkan Cumhurbaşkanlığı Stratejik Bütçe Başkanlığı, kamu istihdamıyla ilgili bilgileri de derliyor. Bu kaynağın son verileri, Aralık 2020’ye aittir. Buna göre 4 milyon 791 bine ulaşan kamu istihdamının yaklaşık 708 bini, yani yüzde 14,8’i yerel yönetimlere aittir. Başka bir ifade ile, kamuda istihdam edilenlerin ancak 7’de 1’i yerel yönetimlerde istihdam edilmektedir.

Yerel yönetimlerdeki yaklaşık 708 bin istihdamın 503 bininin (yüzde 71) Belediye İktisadi Teşebbüsleri (BİT) istihdamı olması, belediye hizmetlerinin şirketler üstünden yerine getirilmesinde gelinen boyutu göstermesi açısından da ilginçtir.

Türkiye genelinde yerelde 708 bine yaklaşan kamu istihdamının İstanbul İstatistik Ofisi’nin yayınlanmamış belirlemelerine göre, yüzde 18’e yakınının İstanbul’daki 126 bin yerel kamu çalışanından oluşması, dikkat çekicidir.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kaynak:CB-SBB

Bütçelerde Merkez-Yerel Farkı

 

Merkez-yerel dengesini, daha doğrusu dengesizliğini daha iyi görmenin bir yolu, kamu giderlerinin ya da harcamalarının merkez-yerel kırılımının takibi ve bunun seyridir.

Özellikle 2012’de çıkarılan ve 2014’de uygulanmaya başlanan yeni yerel yönetim kanunu sonrası Türkiye’deki gelir ve harcamaların merkezi yönetimler ile mahalli idareler arasındaki dağılımı, güç dengesinin aldığı yeni boyutları görmek açısından önemli.

Hazine ve Maliye Bakanlığı’na bağlı Muhasebat Genel Müdürlüğü’nün kaydını tuttuğu ve yayınladığı Genel Yönetim İdareleri verileri, harcamalar üstünden Merkez-Yerel eşitsizliğini sergilemektedir. En geneli kapsayan Genel Yönetim İdareleri, üç alt çatıdan, Merkezi Yönetim idareleri, mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarından oluşur. Bu üç çatı bütçeden yapılan harcamalardan, kurumlar arası aktarmalar çıkarıldığında her çatının net harcamasına ulaşılır. 2013’de bu harcamalar cari fiyatlarla 615 milyar TL’ye yakın iken 2016’da 905 milyar TL’ye yaklaştı. En güncel olan 2019 yılı Genel Yönetim toplam harcamaları ise yaklaşık 1 trilyon 422 milyar TL’dir.

 

2013-2019 dönemi harcamaların Merkez-Yerel arası dağılımı incelendiğinde yerelin, yani Mahalli İdarelerin payının 2013 yılında yaklaşık 88 milyar TL ile (cari fiyatlarla) toplamın yüzde 14,3’ünü oluşturduğu görülüyor. Ancak 2012’de çıkarılan yasanın 2014’te uygulanmaya başlamasının ardından,  2016’da yerel yönetimlerin payının yüzde 13.4’e indiği, bu inişin  devam ederek  2019’da ise yüzde 11,5’a kadar gerilediği görülüyor. Bir başka ifade ile sadece 6 yılda harcamalarda yerel yönetimlerin payının 3 puan azalarak yaklaşık yüzde 14’ten yüzde 11 basamağına indiği  anlaşılıyor.

 

OECD’de Merkez-Yerel farkı

 

Bütçe harcamaları üstünden bakıldığında, Türkiye’de yerelin payı yüzde 10-11 basamağında iken çeşitli ülkelerde merkez-yerel farkı için neler söylenebilir? Kısa adı OECD olan Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü verilerine göre, Türkiye’nin Genel Yönetim harcamaları içinde mahalli idarelerin harcamalarının payı 2017’de  yüzde 10,7’dir. Bu oranın OECD ülkeleri ortalaması yüzde 25’e yakındır. Bu ortalamaya, merkez ve yerelin yanında bir de eyalet yönetimi olan ülkeler dışarıda tutularak ulaşılmıştır. OECD verilerinden, yerelin payının Türkiye’dekinden daha düşük olduğu ülkelerin Yunanistan ile İrlanda olduğu anlaşılmaktadır.

Türkiye’nin mahalli idarelerin harcamalarının Genel Yönetim

harcamaları içindeki payı OECD ortalamasının çok altında ve Türkiye son 5 ülke arasında yer almaktadır.

OECD verileri, yerelin toplamdaki payının en yüksek olduğu ülkelerin demokrasi kalitesi de görece yüksek Kuzey Avrupa ülkeleri olduğunu ortaya koymaktadır. Örneğin Danimarka’da yerelin payı yüzde 64’ü geçerken İsveç’te yüzde 50’yi aşmakta, Finlandiya’da yüzde 40’a yaklaşmaktadır. Daha ilginci G.Kore’nin durumudur. Önemli atılımlarla gelişmiş ülkeler kümesine dahil olan G.Kore’de yerelin, toplam kamu bütçe harcamalarındaki payı yüzde 35’i aşarak OECD ortalamasını da 10 puan geçmiştir.

Giderlerin yanı sıra, bekleneceği üzere, kamusal bütçe gelirlerinden yerelin payı, Türkiye’de yine zayıftır. Yine OECD üyesi ülkeler sıralaması dikkate alındığında 2017 yılında  Genel Yönetim gelirleri içinde Türkiye’de yerel yönetimlerin payının yüzde 10,7’de kaldığı görülmektedir. Türkiye bu payı ile yine yüzde 15’e yakın olan OECD ortalamasının altındadır.

OECD ülkeleri sıralamasında gelirde mahalli idarelerin payının en yüksek olduğu ülkenin yüzde 34’e yakın oran ile G. Kore olması  dikkat çekmektedir. Demokrasi kalitesinin daha yüksek olduğu birçok Kuzey Avrupa ülkesinde, gelirlerde de yerelin payı görece yüksektir. 2017 verilerine göre, İsveç’te yerelin kamu gelirlerinden aldığı pay yüzde 33’ü geçerken, Finlandiya, Danimarka, İzlanda gibi diğer Kuzey Avrupa ülkelerinde yüzde 26-29 arasında değişmektedir.

kaynak: OECD, Government at a Glance, 2019. https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/08c70f9e-en.pdf?expires=1619949000&id=id&accname=guest&checksum=4696A3F0AEDC454C39C733040FBA9800

 

 

Türkiye’de sorun, sadece kamusal bütçe harcama ve gelirinden alınan payın yerel yönetimler için zayıf olması değildir. Bu gelir-harcama zayıflığı ile Türkiye’de mahalli idarelerin yetkilerinin, eylem alanlarının kısıtlılığı doğru orantılıdır. 2012 ‘de mahalli idareler yasasında yapılan değişiklik de bu durumu değiştirmedi, mahalli idarelerin gelir ve harcamalardaki payı azalmaya devam etti, etki alanları daraltıldı ya da merkeze daha çok bağlanarak iyice güdükleştirildi (Yentürk, 2018)

31 Mart 2019’de İstanbul başta olmak üzere büyükşehirlerin çoğunda yerel yönetimlerin, ana muhalefet partisi CHP’li belediye başkanlarına geçmesi ile birlikte bu çarpıklık arttı, derinleşti; merkezileşme ve yereli güçsüzleştirme çabalarının birçok farklı örneği daha çok yaşanmaya başlandı. Güneydoğu’da ise seçilmiş yerel yöneticilere İçişleri Bakanlığı yetkisi kullanılarak yönetim fırsatı tanınmadı. 19 Ağustos –16 Kasım 2019 tarihleri arasında Halkların Demokratik Partisi (HDP)’den seçilen 3 Büyükşehir, 1 İl, 19 İlçe ve 1 belde belediyesi olmak üzere toplam 24 belediyenin belediye eş başkanları İçişleri Bakanlığı talimatıyla görevden uzaklaştırıldı. Söz konusu belediyelere il valileri ve ilçe kaymakamları kayyım (belediye başkan vekili) olarak atandılar. 14 belediye eş başkanı  tutuklandı (HDP:2020)

 

Türkiye’de “mahalli idarelere yetki devri” konusunda, hangi yetkilerin ne ölçüde devredilebileceği, özellikle yerel iktidarın büyük ölçüde 31 Mart 2019’da yapılan seçimlerle el değiştirmesinden sonra artık pek tartışılmamaktadır. Türkiye’nin de imzacısı olduğu ve çok sayıda maddesine şerh koyduğu Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Şartı yerelleşmenin, demokratikleşmeye yapacağı olumlu katkıların altını çizmektedir. Bu temel yaklaşımın yaşama geçmesi, yalnızca Merkez (Ankara) ve belediyeler ekseninde değil, yerel yönetimlerin diğer bileşenleri arasında, belediyeler ve diğer alt birimleri arasında da esas alınmayı gerektiriyor.

Mahalli İdarelerin Harcamalarının İç Dağılımı

 

Mahalli idareler; büyükşehir belediyeleri, ilçe belediyeleri ve il belediyelerinin yanı sıra belediyelere bağlı kuruluşlar, il özel idareleri ve mahalli idare birliklerinden oluşur. Türkiye çapında mahalli idarelerin harcamalarını alt kalemler itibariyle bakıldığında, yerelde de bir merkezileşme süreci olduğu, AKP iktidarının özellikle 2012’de çıkarılan yasa ile birlikte, büyükşehirlerin, alt yerel yapılara göre yetkiyi merkezileştirmesine imkan tanıdığı gözleniyor. Bu durum, bütçe göstergelerinden de izlenebiliyor.

 

 

Mahalli idarelerin harcamalarının toplamı 2013’de yaklaşık 90 milyar TL iken büyükşehir belediyeleri bunun yüzde 25’ini alıyordu. 2016’da harcamalar cari fiyatlarla 122 milyar TL civarında iken bundan büyükşehirler yüzde 37 pay aldı ve 2019’a gelindiğinde bu pay pek değişmeyerek yüzde 36,5 olarak gerçekleşti. Harcamalardan 2019’da yüzde 34 dolayında pay alan ilçe belediyelerinin sayıca yüzde 40’ının büyükşehirlerin ilçe belediyeleri olduğu anımsandığında, geniş anlamda, büyükşehir belediyesi olan illerin lehine bir bütçe dağılımı yaşandığı söylenebilir.

Buna karşılık büyükşehir dışı 51 belediyenin toplam mahalli idare giderlerinden aldığı pay 2013’de   yüzde 8’e yakın iken, 2019’a gelindiğinde yüzde 5 dolayına inerek 3 puan azalma göstermiştir.

Anlaşılacağı gibi, 2012 sayılı yasanın ardından mahalli idareler içi bütçe dağılımı büyükşehirler lehine seyrederek içeriden bir merkezileşmeyi güçlendirdi.

2013-2019 yılları arasında, cari fiyatla artışlar büyükşehir belediyeleri ve ilçe belediyeleri bakımından karşılaştırıldığında büyükşehir belediyelerinin harcamalarında yüzde 161 artış olmuşken ilçe belediyelerinin harcamalarında artış yüzde 83’de kalmıştır. Bir başka deyişle, “en yerel” yönetim biçimi sayılan ilçe belediyelerinin 2014 yılında yapılan değişiklik sonrasında bütçelerinde daralma yaşanırken, büyükşehir bütçeleri ilçe belediyeleri aleyhine güçlenip büyümüştür.

 

 

 

 

 

Kaynak: www.muhasebat.gov.tr

 

Öte yandan, büyükşehir sayılan illerde il özel idarelerinin kaldırılması da yerelin payını daraltıcı etki yarattı. 2014 yılında büyükşehir belediye sınırları içindeki il özel idareleri kapatıldığı için il özel idarelerinin harcamaları hızla azaldı. 2014 yılında büyükşehir belediye sınırları içindeki il özel idareleri kapatılınca Türkiye genelinde il özel idarelerinin harcamaları 2013’te 15 milyar TL iken 2019’da yaklaşık 11 milyar TL’ye kadar indi. Bu, 6 yılda mahalli idareler bütçesi içindeki payın yüzde 17’den yüzde 7’ye düşüşü anlamına geldi.  İl özel idarelerindeki düşüşü telafi edecek bir artış belediyelerin harcamalarında gerçekleşmedi, bu kaynak 2012 yılında yapılan kanun değişikliği ile illerdeki valiliklerin bünyesinde kurulan Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıklarının harcamalarına aktarıldı. Başka bir ifade ile büyükşehirlerde il özel idare bütçeleri Merkezi Yönetim’e aktarılmış oldu.

Büyükşehir il-ilçe belediyelerinin arasındaki fark sadece harcamalarda değil yetkilerde de kendini göstermektedir. 2012 yılında yapılan yasal düzenleme ile AKP iktidarı, daha çok, merkeze bağımlı ve merkezin yönetim kapasitesini güçlendirme amaçlı bir düzenlemeye gitti, mahalli idareler içinde büyükşehiri güçlendirici, ilçe belediyeleri ona tabi kılıcı bir düzenlemeyi tercih etti. Böylece, yerel yapılar içinde de bir merkezileşme amaçlandı. Belde belediyeleri kapatılırken, her tür imar yetkileri büyükşehire alındı. Aynı şey ilçe belediyeleri için de söz konusu oldu. Ancak, yerel yönetimler, 2019’da yapılan seçimler sonucu, ağırlıkla muhalif partilere geçince, AKP iktidarı bu kez, yerele terk ettiği yetkileri merkeze çekmeye başladı. Prof. Dr. Ruşen Keleş’in değerlendirmesiyle son sözü söylemiş olalım: “ Öyle ki, belediyelerin imar ve planlama konusundaki yetkileri sistemli olarak, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve TOKİ gibi merkezi yönetim kuruluşlarına devredildi. Bu merkeziyetçi gidişin en son örneği, imar ve gecekondu yasalarıyla belediyelere verilmiş olan yetkilerden birçoğunun merkezi yönetime devri yollarını açan ya da genişleten 7221 sayılı yasadır (2020). Bu türlü düzenlemelerde özellikle son yerel seçimlerde 10 kadar anakent belediyesinin yönetiminin iktidar partisinden olmayan başkanların eline geçmiş olması belirleyicidir.  Bu türlü düzenlemelerin, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’ndaki (madde 4, fıkra 4) “kamu hizmetlerinin bölünmezliği, tam (full) ve münhasır (exclusive) olma ve devletçe zayıflatılamama” ilkesine tümüyle aykırı olduğu çok açıktır”(Keleş:2021).

 

Notlar:

 

    • Keleş,R “Demokrasinin Önündeki Büyük Engel: ”Vesayet Virüsü”, İpa İstanbul Dergisi ,2021, Sayı 1, s. 78
    • Kirmanoğlu, H., “Uzam Kuramı Bağlamında Devletin Yeniden Ölçeklendirilmesi ve Kentsel Bölgeler:Türkiye Fransa Karşılaştırması”, Nihat Falay’a Armağan içinde, Der Yayınları, İstanbul, 2018, s. 311-336.
    • OECD, Government at a Glance, Paris, 2019.
    • Sönmez , M. Yerel Odaklı Gelişim İçin Doğu ve Güneydoğu’da Sorunlar ve Çözüm Önerileri, GABB Bölge Raporu, 2013
    • Yentürk, N., Kamu Harcamaları Okuma-Yazma Kılavuzu, STK Çalışmaları – Eğitim Kitapları, Kamu Harcamaları İzleme Dizisi no. 1, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2011a. http://stk.bilgi.edu.tr/stkButce.asp
    • Yentürk, Sosyal Yardımlardan Güvenliğe Türkiye’nin Kamu Harcamaları(2006-2017)

Written by Mustafa Sönmez

Related Posts
AK Faşizme CHP Analizi
Geçen Cuma CHP Başkanvekillerinden Prof. Sencer Ayata’dan bir toplantı daveti aldım. Seçim güvenliği konusundaki hazırlıklar…